As mudanças climáticas impõem à comunidade internacional o desafio da reformulação do arcabouço jurídico atualmente vigente considerado ineficaz para o seu enfrentamento. Apesar dos avanços nas últimas décadas, tem-se que o processo de tomada de decisão ainda se concentra no ultrapassado modelo tradicional do direito internacional que considera o Estado como único sujeito de direito, e reserva à sociedade civil papeis secundários. E a crise climática proporciona a reflexão sobre novos caminhos a se percorrer em busca de soluções. Sabe-se que a melhor forma de se tratar os desafios ambientais é por meio da participação direta da sociedade civil no debate político. O presente artigo propõe uma abordagem sobre o quadro jurídico internacional vigente para o enfrentamento das mudanças climáticas, e apresenta dentre suas considerações finais a urgência de se modificar o quadro jurídico para contemplar a sociedade civil no processo de tomada de decisões no debate climático.
A SOCIEDADE CIVIL COMO SUJEITO DE DIREITO INTERNACIONAL NAS CONFERÊNCIAS DAS NAÇÕES UNIDAS SOBRE MUDANÇAS CLIMÁTICAS*
Enéas Xavier de Oliveira Junior, advogado, mestre em direito pela Universidade Metodista de Piracicaba/Brasil, doutorando pela Université de Montréal/Canadá
Resumo
As mudanças climáticas impõem à comunidade internacional o desafio da reformulação do arcabouço jurídico atualmente vigente considerado ineficaz para o seu enfrentamento. Apesar dos avanços nas últimas décadas, tem-se que o processo de tomada de decisão ainda se concentra no ultrapassado modelo tradicional do direito internacional que considera o Estado como único sujeito de direito, e reserva à sociedade civil papeis secundários. E a crise climática proporciona a reflexão sobre novos caminhos a se percorrer em busca de soluções. Sabe-se que a melhor forma de se tratar os desafios ambientais é por meio da participação direta da sociedade civil no debate político. O presente artigo propõe uma abordagem sobre o quadro jurídico internacional vigente para o enfrentamento das mudanças climáticas, e apresenta dentre suas considerações finais a urgência de se modificar o quadro jurídico para contemplar a sociedade civil no processo de tomada de decisões no debate climático.
Palavras-chave: mudanças climáticas; sociedade civil; participação.
Introdução
O enfrentamento das mudanças climáticas exige o esforço conjunto e imediato da comunidade internacional, sendo que as negociações protagonizadas pelos Estados no âmbito das Nações Unidas são caracterizadas pelo debate polarizado em que posicionamentos políticos são priorizados em detrimento de compromissos jurídicos necessários para contornar a crise climática. Neste contexto, o presente trabalho propõe uma breve análise sobre a participação da sociedade civil no debate climática.
Debruça-se inicialmente sobre as constatações científicas das mudanças climáticas e a estrutura jurídica atualmente vigente no âmbito internacional – especificamente, a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças do Clima (Convenção-Quadro) e a Conferência das Partes (COP). Em seguida, apresenta-se o caráter político característico do posicionamento dos Estados como principal obstáculo no combate das mudanças climáticas. A sociedade civil é tratada sob a perspectiva de sua participação sem poder direto no processo de tomada de decisões.
As conclusões finais consideram o quadro jurídico atualmente vigente como falho, ao passo em que se concentra no protagonismo dos Estados e não contempla a sociedade civil ator coadjuvante no debate climático.
As Mudanças Climáticas
O planeta encontra-se atualmente mergulhado no período antropoceno, caracterizado por desequilíbrios nos sistemas de interação da Terra em razão de uma pressão sem precedentes pela utilização de seus recursos naturais para suportar uma população crescente, uma agricultura para o seu abastecimento e sua matriz energética essencialmente dependente de combustíveis fósseis, que resulta na emissão de gases-estufa, modificação da composição da atmosfera, perda de biodiversidade, derretimento das calotas polares, aumento dos níveis dos oceanos, aumento da temperatura média no planeta, dentre outras marcas profundas da intervenção humana[1]. As mudanças climáticas devem ser compreendidas como um resultado direto da capacidade humana de alterar o equilíbrio destas interações, a partir da exploração de recursos naturais[2].
A partir do final da década de 1960, o meio ambiente passa a ocupar um espaço de destaque na política internacional com os contornos atualmente verificados, diante da crescente preocupação com a capacidade de resiliência do planeta para sustentar o desenvolvimento da sociedade moderna e a ausência de um quadro jurídico adequado para o enfrentamento desta situação[3]. Tem-se testemunhado a ocorrência de fenômenos climáticos extremos no mundo, sem precedentes na história humana moderna[4], e a regulamentação legal surge no âmbito do direito internacional como resposta[5].
A Convenção-Quadro introduz o conceito de mudança climática, como aquela “que possa ser direta ou indiretamente atribuída à atividade humana que altere a composição da atmosfera mundial e que se some àquela provocada pela variabilidade climática natural observada ao longo de períodos comparáveis”[6].
O último relatório publicado pelo IPCC apresenta dados claros e inequívocos sobre a ocorrência das mudanças climáticas e a influência humana, a partir do aprimoramento das técnicas e metodologia aplicada aos estudos de períodos comparados[7]. Dentre as principais conclusões, afirma-se inequivocamente a influência antrópica na alta concentração de gases-estufa na atmosfera, a alta na temperatura média legal, e futuros cenários de aumento da temperatura média de acordo com as projeções de políticas públicas a serem adotadas de redução de emissão de gases-estufa.
Em recente pesquisa publicada em outubro de 2021, Lynas et al.[8] analisaram 3000 (três mil) trabalhos científicos aleatoriamente selecionados a partir de um acervo de 88.125 (oitenta e oito mil cento e vinte e cinco) artigos datados a partir de 2012, em que as mudanças climáticas são abordadas. As conclusões asseveram que uma quantidade superior a 99% (noventa e nove por cento) das pesquisas afirmam o consenso científico da origem antrópica das mudanças climáticas.
A Convenção-Quadro e as COPs
A Convenção-Quadro foi concebida na Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, contando com a adesão imediata de 154 países[9]. O tratado apresenta uma estrutura de disposições fechadas e definitivas de obrigações estabelecidas no combate às mudanças climáticas. Ao contrário, traz em seu conteúdo disposições-base para o desenvolvimento de negociações futuras e sucessivas[10].
O objetivo da Convenção-Quadro encontra-se disposto no corpo do próprio tratado, de “estabilização das concentrações de gases de efeito estufa na atmosfera num nível que impeça uma interferência antrópica perigosa no sistema climático”[11]. A responsabilidade da persecução deste objetivo e da concretização da Convenção-Quadro como um todo recai sobre a COP, que deverá analisar as obrigações assumidas e, também, negociar novas medidas a serem tomadas na luta contra as mudanças climáticas[12].
Desde 1995, ocorrem reuniões anuais no formato da COP, com a participação de 197 Estados-membros que procedem em negociações sob diferentes formatos e abordagens desde então, em que os países se organizam em coalisões, cada qual com características ou interesses em comum, e as obrigações no combate às mudanças climáticas são determinadas[13] Trata-se de uma tarefa de difícil desenvolvimento, em que o contexto precisa ser constantemente revisado. A título de exemplo, as negociações que precederam a conclusão do Acordo de Paris consideraram uma China economicamente pujante, em posicionamento político muito diverso daquele onde se encontrava no início das discussões climáticas nos anos 1990 – anteriormente, dividia as mesmas preocupações com países mais vulneráveis; atualmente, passa a sofrer pressões internacionais no mesmo nível que os países desenvolvidos[14].
O Acordo de Paris estabelece o compromisso de se “(...) manter o aumento da temperatura média global bem abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais, e envidar esforços para limitar esse aumento da temperatura a 1,5°C (...)”[15]. A abordagem proposta de compromisso voluntário para a redução de emissão de gases-estufa por cada estado-membro, diferentemente da abordagem anteriormente adotada de imposição obrigatória, permitiu a submissão imediata de NDC por 180 países – comprometimento até então inédito no âmbito da diplomacia climática[16]. Estas contribuições estão sujeitas serão revistas a cada cinco anos, atentando-se às disposições da decisão 1/CP.21, decisões tomadas pela COP e os resultados da avaliação global prevista no artigo 14[17].
O Posicionamento Político como Obstáculo no Debate Climático
Decisões tomadas no âmbito do direito internacional, no sentido de se vincular (ou não) a um tratado, estão intrinsecamente relacionadas a questões políticas[18]. E uma das características do debate climático é a condução de natureza política da matéria, em que países tendem a rever compromissos anteriormente assumidos[19].
O formato da Convenção-Quadro que exige negociações contínuas entre os Estados, o que representa um desafio de difícil persecução, pois, as discussões são frequentemente polarizadas[20]. Observa-se que uma COP dificilmente termina sem que se tenha uma manifestação do Secretário Geral das Nações Unidas em que se lamenta o resultado dos trabalhos, seja em razão da ausência de vontade política para se avançar em determinadas matérias[21], ou pela perda de oportunidade com decisões postergadas para um próximo encontro[22], acompanhadas de advertências veementes de que a ausência de avanços representaria um “suicídio”[23]. Esta tem sido a tônica dos encontros, em denúncia há longa data da falta de vontade política para lidar com a crise climática[24], o que conduz à constatação proferida em artigo recentemente publicado pelo professor Paulo de Bessa Antunes, de que “as COPs se sucedem e pouco produzem de útil”[25].
Um vazamento de documentos às vésperas da realização da COP 26 denunciou o lobby praticado por alguns países na tentativa de pressionar o corpo de cientistas responsável pela elaboração dos relatórios do IPCC, para que algumas de suas recomendações fossem suavizadas ou mesmo retiradas dos trabalhos finais[26]. Estados cuja economia depende diretamente das atividades petrolíferas, historicamente, posicionam-se contra a adoção de compromissos vinculantes com datas e metas para a redução de emissão de gases-estufa[27].
Os Estados Unidos denunciaram o Acordo de Paris durante o mandato do então presidente Donald Trump, para posteriormente retomar se reintegrarem ao tratado com o presidente seguinte Joe Biden[28]. O Brasil que já foi grande expoente e liderança política no debate climático internacional é atualmente recebido com desconfiança durante as negociações, diante do atual posicionamento da gestão do presidente Jair Bolsonaro de enfraquecimento das políticas públicas ambientais e dos registros recordes de desmatamento da Amazônia[29].
Mesmo o tão celebrado mecanismo de contribuições nacionalmente determinadas enfrenta dificuldades para resultar em efetiva solução contra as mudanças climáticas. Às vésperas da COP 26, há uma preocupante projeção do aumento das emissões de gases-estufa na ordem de 16% (dezesseis por cento) para 2030, quando comparadas às emissões registradas em 2010, o que resultaria num aumento de temperatura média do planeta em 2,7°C até o final do século[30]. Neste sentido, estudos afirmam uma pífia probabilidade de 5% (cinco por cento) de se atingir a meta do Acordo de Paris de manutenção da temperatura média global abaixo de 2°C, quando comparada às medições pré-industriais[31].
A Sociedade Civil como Sujeito de Direito nas COPs
O Professor Paulo Affonso Leme Machado destaca a importância histórica da participação da sociedade civil na proteção do meio ambiente, a partir de associações, organizações e movimentos capazes de ecoar os problemas sociais, cujas ações representam a socialização da política em atuação conjunta ao Estado[32]. Neste sentido, o jurista Antonio Augusto Cançado Trindade[33] afirma que o reconhecimento da capacidade jurídica do indivíduo no direito internacional é uma realidade do século XXI, fruto do processo histórico de humanização do direito internacional.
A sociedade civil é ator inerente à tomada de decisões políticas internacionais, sendo que, sua atuação não mais se limita a funções consultivas[34]. Há uma relação direta entre a eficácia de políticas climáticas e a participação ativa da sociedade civil em suas formulações, persistindo, todavia, questionamentos às fronteiras desta participação[35], que deve contemplar o processo de tomada de decisão[36], em consonância com o princípio 10 da Declaração do Rio sobre meio ambiente e desenvolvimento. Todavia, o que se observa no debate climático é a ausência de poder deliberativo da sociedade civil, que permanece restrito aos Estados enquanto Partes das COPs.
A Convenção-Quadro contempla a participação de organizações não-governamentais na qualidade de observadora junto às COPs, desde que seja competente nos assuntos abrangidos, e ainda submetida à possibilidade de veto de um terço dos países-membros[37]. De acordo com o site oficial da Convenção-Quadro[38], a primeira COP, realizada em 1995, contou com a participação de 163 organizações não governamentais observadoras. Individualmente, a COP 15, realizada em 2009, contou com a participação de 344 organizações não governamentais observadoras. Até a COP 23, realizada em 2017, um total de 2133 organizações não governamentais tomaram parte como observadoras nas negociações climáticas.
Em conjunto com as COPs, são realizados eventos paralelos (os side events) que ocorrem em ambiente separado ao processo de negociações entre os Estados-Parte da COP, geralmente sob o formato de painéis temáticos envolvendo a pluralidade de atores, tanto da sociedade civil como também de representantes diplomáticos, em abordagens focadas para possíveis soluções contra as mudanças climáticas. Há uma percepção dentre os integrantes de eficácia das propostas discutidas e suas conclusões, face à dificuldade comparada de se obter consenso no debate diplomático entre representantes governamentais, cujo foco recai sobre interesses políticos[39].
Os eventos paralelos às COPs constituem o fórum de maior destaque da sociedade civil no debate climático, pois, conta com a participação frequente de integrantes diplomáticos (principalmente dentre o grupo do G77), que os classificam como valiosa fonte de informações e subsídios para a condução das negociações[40]. Observa-se que ao longo de negociações para formulação de conceitos e estruturas jurídicas a sociedade civil consegue subsidiar os representantes diplomáticos com dados suficientes para o debate. Todavia, tem-se que os esforços produzem resultados irrelevantes sobre o posicionamento de países-chave em matéria de mudanças climáticas, cuja adesão a metas e comprometimentos correspondem mais a critérios políticos de troca e de barganha no cenário internacional[41].
Considerações Finais
As mudanças climáticas são uma realidade inegável. Há consenso científico quanto a sua ocorrência e sua origem antrópica. Os tratados internacionais atualmente vigentes são fruto de um longo debate e esforço conjunto da comunidade internacional no seu enfrentamento.
O atual quadro jurídico tem-se demonstrado ineficaz contra as mudanças climáticas, ao passo em que confere aos Estados o protagonismo nos processos de tomada de decisão, enquanto relega à sociedade civil um papel coadjuvante. O posicionamento político adotado pelos Estados apresenta-se como principal obstáculo à adoção de medidas suficientes no combate às mudanças climáticas.
As questões ambientais devem ser enfrentadas com a participação da sociedade civil. Todavia, no debate climático, os processos de tomada de decisão contemplam tão somente a participação direta dos Estados. À sociedade civil reservam-se espaços paralelos incapazes de determinar o rumo das medidas a serem adotadas pela comunidade internacional.
A crise climática persiste, apesar dos esforços empreendidos ao longo das últimas décadas em busca de soluções. E o cenário de fracasso das negociações em razão da insistência dos Estados em postergar seus compromissos enseja a reflexão por novos formatos de debate e quadros jurídicos que viabilizem a participação da sociedade civil enquanto sujeito de direito internacional. Há de se modificar a Convenção-Quadro e as Conferências das Partes para contemplar a sociedade civil no debate climático com capacidade jurídica para tomada de decisões.
Referências Bibliográficas
*O
presente artigo foi publicado no VI Congresso Internacional de Direitos
Humanos de Coimbra. Qualquer reprodução ou citação deverá fazer
referência ao trabalho:
OLIVEIRA JUNIOR, Enéas Xavier de. Sociedade Civil como Sujeito de
Direito Internacional nas Conferências das Nações Unidas sobre Mudanças
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[17] BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Decreto n°. 9.073. Promulga o Acordo de Paris sob a Convenção-Quadro das nações Unidas sobre Mudança do Clima, celebrado em Paris, em 12 de dezembro de 2015, e firmado em Nova Iorque, em 22 de abril de 2016. 5 de junho de 2017, Anexo, artigo 4.9. Disponível em : <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2015-2018/2017/decreto/d9073.htm>. Acesso em : 2 nov. 2021.
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