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Projeto de Lei Complementar
n. 16/2025 de Piracicaba ameaça a participação popular na tomada de decisões em
matéria de meio ambiente
O Instituto Aimara lança esta
Nota Técnica para alertar a população de Piracicaba sobre os riscos do Projeto
de Lei Complementar n.º 16/2025, atualmente em discussão na Câmara Municipal. A
proposta altera profundamente o funcionamento do Conselho Municipal de Defesa
do Meio Ambiente (COMDEMA), instância responsável por fiscalizar e orientar
políticas ambientais. Ao mexer diretamente na forma como a sociedade participa
das decisões públicas, o projeto acende um sinal de alerta entre especialistas
e cidadãos preocupados com transparência e controle social.
Desde sua criação, o COMDEMA tem
sido um espaço de participação direta da população, reunindo representantes de
associações de moradores, organizações socioambientais, universidades e setores
profissionais para deliberar sobre temas que impactam o cotidiano — do
licenciamento ambiental ao uso do solo e à proteção das áreas verdes. As
mudanças propostas no PLC n.º 16/2025 colocam em dúvida a continuidade desse
modelo participativo e levantam questões sobre quem, de fato, terá voz e
influência nas decisões ambientais da cidade.
Esta Nota Técnica sintetiza por
que o Instituto Aimara considera o projeto um grave retrocesso para a
democracia ambiental em Piracicaba. Com base na legislação brasileira, na
jurisprudência do STF e em padrões internacionais de direitos humanos, demonstramos
que a participação social não pode ser reduzida nem esvaziada. O objetivo é
contribuir para um debate público informado e reforçar o direito do povo piracicabano
de ser protagonista no debate ambiental e climático de sua cidade. A restrição
à participação não é aperfeiçoamento institucional: é uma ameaça à democracia.
Importa destacar que essa não é uma situação isolada: em diferentes estados e municípios brasileiros, projetos semelhantes têm buscado reduzir a presença da sociedade civil em conselhos ambientais e em outros espaços de controle social, concentrando decisões estratégicas nas mãos do Poder Executivo. Em todo o país, estruturas colegiadas que historicamente garantiram transparência, participação popular e fiscalização das políticas públicas vêm sendo alvo de tentativas de esvaziamento, seja pela quebra da paridade, seja pela limitação de mandatos, pela diminuição de cadeiras da sociedade civil ou pela redução da publicidade de seus atos. O que hoje se discute em Piracicaba, portanto, faz parte de uma tendência mais ampla de restrição da democracia ambiental no Brasil, o que torna ainda mais urgente a defesa do COMDEMA como espaço plural, autônomo e efetivamente participativo.
NOTA TÉCNICA SOBRE O PROJETO DE LEI COMPLEMENTAR
N. 16/2025 – ANÁLISE DOS IMPACTOS AO EXERCÍCIO DA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA NO
CONSELHO MUNICIPAL DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE DE PIRACICABA
Enéas
Xavier
1. ASSOCIAÇÃO
CIVIL INSTITUTO AIMARA DE DEFESA E EDUCAÇÃO AMBIENTAL (INSTITUTO AIMARA),
pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ 23.425.979/0001-45, redige
a presente NOTA TÉCNICA sobre o Projeto de Lei Complementar n. 16/2025 (PLC n. 16/2025),
de autoria da Prefeitura Municipal de Piracicaba (Prefeitura).
2. Conforme
informações disponíveis, o PLC n. 16/2025 foi submetido à Câmara Municipal de
Vereadores de Piracicaba (Câmara) em 22/08/2025.
3. Em
seu objeto, introduz alterações à Lei Complementar nº 251/2010 (LC n. 251/2010),
que dispõe sobre a consolidação da legislação que disciplina a proteção ao meio
ambiente, os programas e as iniciativas na área de interesse ambiental do
Município de Piracicaba, no que se refere à composição do Conselho Municipal de
Defesa do Meio Ambiente (COMDEMA).
4. O PLC n. 16/2025 recebeu parecer favorável da Comissão de
Obras, Serviços Públicos e Atividades Privadas; da Comissão de Meio Ambiente e
Desenvolvimento Sustentável; e da Procuradoria Legislativa. Houve, entretanto,
um parecer contrário em separado apresentado pela Vereadora Silvia Maria
Morales, que apontou riscos de fragilização do controle social e redução da
participação da sociedade civil no COMDEMA.
5. O PLC n. 16/2025 foi objeto de duas Mensagens
Modificativas encaminhadas pela Prefeitura, que ajustaram o conteúdo
originalmente proposto. A primeira mensagem alterou a redação dos arts. 1º e 2º
para redefinir o número de representantes do Poder Executivo no COMDEMA,
modificar a forma de publicação da homologação da composição do conselho e
revogar dispositivos sobre ingresso e deliberação dos membros. A segunda
mensagem promoveu novas alterações no art. 2º, ampliando as competências do
COMDEMA para incluir a análise de projetos de leis ambientais, redefinindo a
forma de eleição da diretoria e mantendo a vigência dos §§ 2º e 4º do art. 10
da LC n. 251/2010.
6. Considerando a matéria abordada no PLC n. 16/2025, bem como
seu impacto no exercício da democracia participativa e no direito fundamental
de participação dos processos de tomada de decisão; ainda, considerando o
escopo social do INSTITUTO AIMARA, e seu dever de zelar pela primazia da ordem
democrática e efetividade dos direitos humanos, apresenta-se a presente NOTA
TÉCNICA com o intuito de expor a inconstitucionalidade do PLC n. 16/2025 e a
urgência de sua rejeição.
SÚMARIO
I. CONSELHO
MUNICIPAL DE DEFESA DO MEIO AMBIENTE DE PIRACICABA …………………………………………………………………………………………………... 3
II. DA COMPOSIÇÃO DO COMDEMA
................................................................... 5
III. DAS MODIFICAÇÕES
.......................................................................................
7
IV. DA QUEBRA DE PARIDADE
............................................................................ 9
V. DA PRESIDÊNCIA E DA VICE-PRESIDÊNCIA DO COMDEMA ..................... 10
VI. DA ADMISSÃO E EXCLUSÃO DE MEMBROS ............................................... 12
VII. DEMOCRACIA AMBIENTAL E CLIMÁTICA ....................................................13
VIII. DA VIOLAÇÃO À VEDAÇÃO DO RETROCESSO
EM MATÉRIA DE DIREITOS HUMANOS E AMBIENTAIS ........................................................................................
18
a. A quebra da paridade e a
subordinação da sociedade civil ao Executivo……………………………………………………………………………………. 19
b. A captura política da
diretoria do COMDEMA ………………………………. 20
c. A restrição da publicidade
e da transparência ……………………………… 21
d. A desconsideração de
obrigações internacionais …………………………. 21
e. A jurisprudência do STF e a
vedação ao retrocesso em conselhos ambientais …………………………………………………………………………………..
21
IX. DA
INCONSTITUCIONALIDADE DO PLC N. 16/2025
.................................... 23
a. Violação do art. 225 da
CF/88 – supressão da democracia ambiental ......................................................................................................................................
23
b. Violação do núcleo
essencial do direito de participação (art. 1º, parágrafo único; art. 5º,
XXXIII; art. 37, caput; art. 225 da CF/88) ………………………………. 23
c. Violação da
vedação ao retrocesso socioambiental …………….…………..
24
d. Violação do
princípio da separação dos poderes e da autonomia dos conselhos (art. 2º e
art. 37, caput, da CF/88) ………………………………………..…. 25
e. Violação da
Convenção Americana de Direitos Humanos (arts. 1.1, 2, 23 e 26) e da
PC-32/2025 …………………………………………………………………..........
25
f. Violação da
publicidade e transparência (art. 5º, XXXIII; art. 37, caput da CF/88) ………………………………………………………………………………………… 26
g. Violação da
isonomia (art. 5º, caput, da CF/88) ………………………………
26
h. Violação do
princípio da motivação dos atos administrativos (art. 37, caput, da CF/88)
…………………………………………………………………………………….. 27
i. Violação do princípio da
razoabilidade e da proporcionalidade …….........
27
X. RECOMENDAÇÕES ………………………………………………………………. 28
XI. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
................................................................ 31
7. O COMDEMA, instituído pela LC n. 251/2010, configura-se como
órgão colegiado de natureza deliberativa e consultiva, com a finalidade de
assessorar, estudar e propor diretrizes ao Poder Público Municipal no âmbito da
política ambiental e de gestão dos recursos naturais. Cabe-lhe, por exemplo, propor
e estabelecer critérios de licenciamento de atividades potencialmente
poluidoras, deliberar sobre Estudos de Impacto Ambiental (EIA/RIMA), analisar o
uso e ocupação do solo em áreas de interesse ambiental, homologar acordos
ambientais e propor a instituição de unidades municipais de conservação. Ao
mesmo tempo, acolhe denúncias da população relativas a infrações ambientais,
integra esforços com órgãos federais e estaduais e tem competência para propor
convênios e ajustes que fortaleçam a defesa ambiental.
8. No que diz respeito à participação social, a lei garante a
presença de representantes da sociedade civil, entidades profissionais, setor
produtivo, universidades, sindicatos e associações de moradores, compondo um
plenário plural que constitui o órgão máximo de decisão do conselho. Ademais, a
legislação assegura a qualquer cidadão o direito de participar e se manifestar
nas reuniões plenárias, reforçando a ideia de que o COMDEMA deve ser um espaço
efetivo de democracia participativa. Essa abertura, todavia, precisa ser
acompanhada de mecanismos concretos de efetividade, como ampla divulgação
prévia das pautas, acessibilidade das atas e transmissões digitais das
reuniões, sob pena de reduzir a participação a uma previsão meramente formal.
Outro aspecto central refere-se ao equilíbrio de forças dentro do conselho: a
paridade entre sociedade civil organizada e setores econômicos nem sempre se
traduz em igualdade de poder, o que evidencia a necessidade de ajustes
regimentais para fortalecer a representatividade das organizações
socioambientais e das comunidades mais vulneráveis.
9. A função deliberativa do COMDEMA também projeta relevância no
controle social do licenciamento ambiental. Ao estabelecer normas de
licenciamento e deliberar sobre estudos de impacto, o conselho atua como
instância preventiva contra retrocessos e como guardião do princípio da
precaução, sendo capaz de condicionar ou mesmo de impedir empreendimentos de
alto risco socioambiental. Nesse ponto, reforça-se sua legitimidade
constitucional, na medida em que o art. 225 da Constituição Federal (CF/88) consagra
o direito de todos a um meio ambiente ecologicamente equilibrado e prevê,
expressamente, a participação popular na sua defesa. Assim, o conselho assume a
condição de instrumento institucional de efetivação do direito fundamental ao
meio ambiente equilibrado, com base em um modelo de democracia participativa
que deve ser concretizado no plano municipal.
10. Esse papel ganha ainda maior densidade quando se observa o
alinhamento do COMDEMA com a jurisprudência nacional e internacional. O Supremo
Tribunal Federal (STF), nas ações de Arguição de Descumprimento de Preceito
Fundamental n. 623 (ADPF n. 623) e n. 651 (ADPF n. 623), reconheceu a dimensão
participativa da política ambiental e climática, enfatizando que o Estado não
pode retroceder em estruturas que garantem a interlocução da sociedade civil.
Da mesma forma, o Parecer Consultivo n. 32/2025 (PC-32/2025) da Corte
Interamericana de Direitos Humanos (IACtHR) destacou a centralidade da
democracia participativa e da participação social como condições para a
proteção efetiva do meio ambiente e para a implementação de políticas
climáticas. Nesse sentido, o conselho não é apenas um espaço administrativo
local, mas também um elo direto com os compromissos internacionais assumidos
pelo Brasil, reforçando a necessidade de garantir sua autonomia e fortalecer
sua atuação.
11. A composição do COMDEMA, disciplinada tanto pela LC n. 251/2010
quanto pelo seu Regimento Interno, revela uma estrutura plural e, ao mesmo
tempo, marcada por tensões de representatividade. Essa norma estabelece que o
Conselho é integrado por um Plenário, Diretoria e Câmaras Técnicas, sendo a Plenária o órgão máximo de decisão. A
partir dela, delineia-se um arranjo que busca conciliar a presença do Poder
Público, da sociedade civil organizada e dos setores econômicos.
12. Segundo a LC n. 251/2010, a Plenária conta com três
representantes do Poder Executivo Municipal, três representantes de entidades
civis com finalidade de defesa da qualidade do meio ambiente, três
representantes de entidades de moradores e um representante das universidades
do município. Além disso, assegura-se a presença de representantes de
diferentes categorias: profissionais liberais, empresas comerciais e
industriais, entidades de defesa do patrimônio histórico-cultural, produtores
rurais e sindicatos de trabalhadores. Também se incluem três representantes de
entidades legalmente constituídas com finalidades distintas das demais já
previstas.
13. A LC n. 251/2010 ainda reforça esse desenho ao prever a
participação garantida da Companhia Ambiental do Estado de São Paulo (CETESB) e
da Polícia Florestal, como representantes institucionais com assento no
Conselho, indicados por suas respectivas chefias locais. Estabelece também a
possibilidade de ingresso de novas entidades da sociedade civil, desde que
tenham, no mínimo, um ano de atividades comprovadas no município, sujeitas à
aprovação em plenária. Essa previsão é fundamental porque possibilita a renovação
e a ampliação da representatividade, mantendo o Conselho aberto a novas
organizações que surjam no cenário local.
14. Um aspecto relevante é que tanto a lei quanto o regimento
exigem que a escolha dos representantes de cada segmento seja feita mediante atas de reuniões conjuntas das entidades
previamente cadastradas, conferindo
legitimidade e transparência ao processo de indicação. Também se prevê a figura
dos suplentes, que substituem os titulares em caso de impedimento, bem como
regras claras de exclusão por ausência reiterada sem justificativa, preservando
a regularidade dos trabalhos.
15. Outro ponto de destaque é que a Diretoria do COMDEMA – composta
por presidente, vice-presidente e secretário – deve ser eleita entre os
representantes da sociedade civil. Essa regra, constante tanto da lei quanto do
regimento, confere protagonismo
formal à sociedade civil na condução dos
trabalhos do Conselho, ainda que a correlação de forças entre os diferentes
segmentos possa limitar a sua efetividade. Além disso, a previsão de
conselheiros convidados, com direito à voz, mas sem voto, cria espaço para a participação
de especialistas, acadêmicos e lideranças ambientais, ampliando o diálogo,
embora sem impacto direto nas deliberações.
16. Assim, a composição do COMDEMA articula três dimensões
centrais: a institucionalidade
pública, pela presença
obrigatória do Executivo e de órgãos técnicos estaduais; a pluralidade social, pela inclusão de entidades ambientalistas,
associações de moradores, sindicatos e universidades; e a inserção econômica, com representantes de setores produtivos e
empresariais.
17. Tal estrutura torna o Conselho um espaço formal de democracia participativa, mas também coloca o desafio de assegurar a
paridade real entre a sociedade civil e os setores econômicos, garantindo que
os interesses ambientais e sociais não sejam suplantados pela pressão de grupos
econômicos.
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Artigo / Dispositivo
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Redação Original (LC n. 251/2010)
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Redação Proposta (PLC n. 16/2025)
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Redação após Mensagens Modificativas 1 e 2
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Art. 10, inciso I
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3 representantes do Poder Executivo Municipal,
indicados pelo Prefeito Municipal.
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18 representantes do Poder Executivo,
indicados pelo Prefeito Municipal.
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Mantida alteração para 18
representantes do Executivo,
ampliando de forma substancial o número de cadeiras indicadas diretamente
pelo Prefeito.
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Art. 13, § 1º
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Publicação no Diário Oficial do Município e
em, pelo menos, 1 jornal de circulação no Município, por 3 dias.
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Publicação apenas no Diário Oficial do
Município.
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Alteração mantida: publicação
apenas no Diário Oficial, reduzindo a publicidade e o alcance social
do processo.
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Art. 14
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Presidente, Vice e Secretário escolhidos entre
representantes da sociedade civil, por escrutínio secreto, mandato de 2 anos.
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Presidente: Secretário Executivo de Meio
Ambiente; Vice: representante do Poder Público eleito; 1º e 2º Secretários:
sociedade civil, eleitos por escrutínio secreto.
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Mensagem 2 modificou novamente a redação: a diretoria será composta por presidente, vice e secretário, todos
escolhidos por escrutínio secreto entre os membros previamente inscritos, devolvendo-se a possibilidade de participação ampla — inclusive do
Poder Público — mas retirando da sociedade civil o protagonismo
exclusivo previsto na lei original.
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Art. 10, § 2º
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Admissão de novas entidades da sociedade civil
(mín. 1 ano de atuação), aprovada pela Plenária.
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Revogado.
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Mensagens Modificativas
reincluíram a redação original, mantendo vigentes os §§2º e 4º do art. 10 — apesar
de terem sido inicialmente revogados no PLC original.
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Art. 10, § 4º
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Plenária deliberava sobre inclusão ou exclusão
de entidades ou órgãos como membros do COMDEMA.
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Revogado.
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Art. 42
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Criação, composição e competência do Do Conselho Municipal de Acompanhamento e Controle Social do Serviço
Público de Limpeza Urbana
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Revogado.
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Revogação mantida, suprimindo esse Conselho da legislação
municipal.
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Art. 8, XIX
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Inexistente
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Inexistente
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Nova competência incluída pela
Mensagem 2: emitir parecer
sobre projetos de lei que envolvam preservação e conservação ambiental.
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18. A quebra de paridade em conselhos
ambientais caracteriza-se pela sub-representação de organizações, entidades ou
membros da sociedade civil face a pessoas diretamente indicadas pelo Poder
Público, de forma que
A
participação pública na tomada de decisões administrativas só se plenifica
democraticamente quando ela é efetuada de forma paritária com os agentes
públicos. Frustra e deturpa o verdadeiro sentido da participação, quando os
cidadãos ou cidadãs, a título pessoal ou através das associações, são
minoritários no órgão decisório. Quando a representação cidadã é minoritária,
depara-se com uma situação de aparência democrática, um jogo de cena política,
ferindo-se o coração da democracia participativa.
(MACHADO,
Paulo Affonso Leme. Direito à Participação nos Conselhos Ambientais e o
Acordo Regional de Escazú. 2019, p. 5)
19. No texto atual da LC n. 251/2010, o COMDEMA é estruturado de modo
a garantir a predominância da sociedade civil em sua composição. São 16
representantes distribuídos entre entidades ambientalistas, associações de
moradores, universidades, sindicatos, setores produtivos, defesa do patrimônio
cultural e entidades de finalidades diversas. A esses somam-se dois assentos
vinculados a órgãos estaduais – CETESB e Polícia Florestal –,que não são
classificados como sociedade civil, e outros três representantes indicados
diretamente pelo Poder Executivo Municipal. Esse desenho institucional assegura
um arranjo no qual a sociedade civil detém a maioria das cadeiras do conselho,
refletindo o caráter participativo que a legislação buscou consagrar.
20. Com a proposta apresentada no PLC n. 16/2025, esse equilíbrio
se altera de forma substancial. O número de representantes do Poder Executivo
passaria de três para 18, enquanto a sociedade civil continuaria com 16
representantes. Assim, o conselho passaria a ser composto por 34 membros com
direito a voto, dos quais 18 seriam da Prefeitura e 16 da sociedade civil, rompendo
o desenho de predominância social que caracterizava o modelo original. Assim,
conforme se observa, há uma confusão conceitual por parte da Prefeitura que
entende os representantes da CETESB e da Polícia Florestal como integrantes da
sociedade civil.
21. Essa modificação gera um desequilíbrio estrutural no órgão,
pois, de um lado, o Executivo concentra a indicação de todos os seus
representantes e, de outro, a sociedade civil permanece fragmentada em
categorias diversas, sem capacidade de atuação unificada. O resultado é um
deslocamento do eixo de poder dentro do COMDEMA: o conselho, que originalmente
conferia maior peso à sociedade civil, passaria a ser dominado numericamente
pelo Poder Executivo, alterando sua dinâmica de funcionamento e sua natureza
deliberativa participativa.
22. Na redação vigente da LC n. 251/2010, a diretoria do COMDEMA é
composta por presidente, vice-presidente e secretário, todos escolhidos por
escrutínio secreto entre os representantes da sociedade civil. Esse desenho
institucional foi concebido para assegurar à sociedade civil não apenas a
participação nas deliberações plenárias, mas também o protagonismo na condução
política e administrativa do conselho. Ao reservar à sociedade civil organizada
a liderança da mesa diretora, a lei conferiu autonomia ao colegiado, permitindo
que a sociedade civil assumisse a responsabilidade de dirigir os trabalhos,
definir pautas e representar institucionalmente o COMDEMA. Nesse modelo, a
presidência, a vice-presidência e a secretaria permaneciam sob controle da
sociedade civil, garantindo que o espaço de coordenação do conselho estivesse
livre de interferências diretas do Poder Executivo.
23. O PLC n. 16/2025 altera substancialmente essa lógica. O texto
proposto estabelece que a presidência será exercida automaticamente pelo
Secretário Executivo de Meio Ambiente, representante direto do Poder Executivo
municipal. Além disso, a vice-presidência também passará a ser ocupada por
membro do Poder Público, eleito exclusivamente entre os conselheiros indicados
pelo Prefeito. A sociedade civil mantém apenas os cargos de primeiro e segundo
secretários, que continuarão a ser escolhidos por votação, mas limitados a
funções de apoio administrativo e de registro, sem influência sobre a condução
das sessões e a definição da agenda do colegiado.
24. Com essa modificação, a sociedade civil perde a prerrogativa de
eleger e ocupar os cargos de presidência e vice-presidência, sendo afastada da
condução direta dos trabalhos do COMDEMA. A liderança formal do conselho passa
a ser centralizada no Executivo, que já detém a prerrogativa de indicar a
maioria de seus próprios representantes. Dessa forma, a estrutura de comando do
colegiado se reorganiza: presidência e vice-presidência tornam-se cargos
exclusivos do Poder Público, enquanto à sociedade civil restam funções
secundárias. A alteração rompe com o modelo anterior, no qual a direção era
expressão da escolha da sociedade civil, e inaugura uma nova hierarquia
interna, marcada pela centralidade do Executivo na condução do conselho.
25. Após a segunda Mensagem
Modificativa, a presidência e a vice-presidência deixam de ser cargos
automaticamente ocupados por agentes do Poder Executivo. Contudo, a nova
redação permite que qualquer membro previamente inscrito, inclusive os 18
representantes indicados pelo Prefeito, concorra à diretoria. Assim, embora se
tenha afastado o modelo original em que o Secretário Executivo assumia
automaticamente a presidência, manteve-se a eliminação da regra histórica da LC
n. 251/2010, segundo a qual a diretoria era composta exclusivamente por
representantes da sociedade civil. Na prática, a mudança não restaura o
protagonismo social na condução do conselho: ao permitir a candidatura de
membros indicados pelo Executivo, combinada à sua maioria numérica, cria-se uma
dinâmica em que a eleição tende a ser capturada pelo bloco governamental,
reproduzindo o mesmo problema democrático identificado no texto original do PLC
n. 16/2025.
26. Na LC n. 251/2010, a composição do COMDEMA possui dispositivos
que garantem flexibilidade e autonomia ao conselho para decidir sobre sua
própria renovação e representatividade. O § 2º do art. 10 previa a
possibilidade de a Plenária admitir novas entidades da sociedade civil, desde
que legalmente constituídas e com pelo menos um ano de atividades comprovadas
no município. Já o § 4º do mesmo artigo atribuía ao próprio COMDEMA a
competência de deliberar, por iniciativa própria ou por requerimento de
interessado, sobre a inclusão ou exclusão de entidades ou órgãos como membros
do colegiado. Esses dispositivos asseguravam que a composição não fosse
estática, permitindo a entrada de novos atores sociais e o controle, pelo
próprio conselho, sobre quem deveria integrar sua estrutura, em consonância com
o princípio da participação plural e dinâmica.
27. O Projeto de LC n. 16/2025 revoga expressamente esses dois
dispositivos. Com isso, o COMDEMA perde a prerrogativa de deliberar sobre a
inclusão de novas entidades e sobre a exclusão de membros já existentes. Na
prática, deixa de existir a previsão legal que permitia à sociedade civil
organizada ampliar sua representação no conselho mediante aprovação da
Plenária, assim como desaparece a competência autônoma do órgão de gerir sua
própria composição.
28. Não
obstante, o texto das Mensagens 1 e 2 restaurou esses dispositivos.
29. A CF/88 desenhou um modelo de democracia que se ancora não
apenas na representação política tradicional, mas também na participação direta da sociedade civil nos assuntos públicos. Esse arranjo ganha
concretude na seara ambiental, em razão da natureza difusa e intergeracional do
direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado (art. 225, caput, da CF/88).
Daí decorre a noção de democracia
ambiental e climática, que articula os
princípios democráticos com a proteção socioambiental e climática, assegurando
que as decisões públicas sejam tomadas com ampla inclusão social e participação
cidadã.
30. O artigo
225, caput, da CF/88 estabelece que “todos
têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do
povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à
coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras
gerações”. Essa disposição constitucional é singular porque, diferentemente
de outros dispositivos que concentram nos órgãos estatais a proteção de
direitos fundamentais, o art. 225 atribui expressamente à coletividade o dever de
proteger o meio ambiente, ao lado do Estado.
31. Essa escolha normativa revela uma concepção participativa e corresponsável da tutela ambiental. O constituinte reconheceu
que a defesa do meio ambiente não pode ser monopólio do Poder Público, mas deve
ser exercida também pela sociedade civil, por meio de canais institucionais que
assegurem sua participação ativa nos processos decisórios. Nesse sentido, a
participação popular não é apenas um direito, mas também um dever constitucional que garante legitimidade às políticas
ambientais e assegura que elas reflitam a diversidade de interesses e saberes
sociais.
32. A democracia ambiental, como sublinha Éric Pommier,
não se limita a um adereço institucional, mas constitui um imperativo político que redistribui o poder de decisão em matéria
ambiental, deslocando o eixo de um modelo estritamente representativo para uma
forma de democracia deliberativa, na qual os cidadãos participam de maneira
informada e direta das escolhas que afetam os bens comuns. Michel Prieur
reforça essa visão ao destacar que a democracia ambiental exige que o público
não seja apenas eleitor, mas agente ativo de transformação, influenciando de
forma substancial o destino dos recursos naturais e a qualidade do ambiente em
que vive.
33. Nesse mesmo sentido, Shutkin propõe uma reconcepção da própria
ideia de democracia, integrando-a ao princípio da justiça ambiental. Para ele,
a democracia só é efetiva quando garante reconhecimento, tratamento equitativo e
responsabilidade deliberativa,
o que significa que as instituições devem operar com base em informação
acessível, diálogo público qualificado e inclusão de grupos historicamente
marginalizados.
Esses elementos são justamente os pilares da democracia participativa no campo ambiental: a redistribuição do poder
decisório, a integração de comunidades vulnerabilizadas e o reconhecimento de
que o meio ambiente é condição de exercício dos demais direitos fundamentais.
34. A democracia ambiental, portanto, manifesta-se como expressão máxima da democracia participativa, na qual o debate público não é meramente
simbólico, mas sim vinculante. O processo decisório deve ser informado,
inclusivo e equitativo, de modo a assegurar que as vozes historicamente
silenciadas – povos indígenas, comunidades tradicionais, populações periféricas
e minorias raciais – tenham acesso efetivo às arenas institucionais de decisão.
Assim, o exercício dos direitos procedimentais – acesso à informação,
participação e justiça – transforma-se em instrumentos de reconhecimento político e redistribuição de
poder, corrigindo
assimetrias estruturais e promovendo justiça socioambiental
35. Por essa razão, os conselhos gestores ambientais são expressão
privilegiada da democracia ambiental e climática: neles se realizam os
elementos centrais da democracia
participativa – pluralidade,
inclusão, diálogo informado e corresponsabilidade. Reduzir a presença da
sociedade civil nesses espaços ou esvaziar sua capacidade de influenciar
decisões não apenas viola o art. 225 da CF/88,
mas também desfigura a essência da democracia participativa, tornando-a um
mecanismo formal sem substância.
36. Na ADPF n.
623, o STF examinou a
reconfiguração da composição e do processo decisório do Conselho Nacional do
Meio Ambiente (CONAMA), promovida pelo Decreto n. 9.806/2019. A Corte entendeu
que a redução da participação da sociedade civil no conselho violava a própria
essência da democracia
participativa ambiental, ao transformar o
órgão em instância hegemonicamente controlada pelo Poder Executivo. O STF
enfatizou que o CONAMA, por acumular funções consultivas e deliberativas, não
poderia ser reduzido a mero espaço formal, pois sua natureza é a de “autêntico fórum público de criação de políticas
ambientais amplas e setoriais”.
Nesse contexto, a democracia ambiental revelou-se como dimensão procedimental
da Constituição, exigindo pluralidade, igualdade política e efetiva participação
dos cidadãos nas decisões ambientais.
37. Ainda na ADPF n. 623, o STF destacou que a participação da
sociedade civil em órgãos colegiados ambientais é uma decorrência direta do
art. 225 da CF/88, que impõe à coletividade e ao Estado o dever
compartilhado de proteger o meio ambiente. Ao restringir desproporcionalmente
essa participação, o Executivo incorreu em retrocesso institucional e socioambiental, afrontando o núcleo essencial da democracia
ambiental. A decisão reconheceu, assim, que a arquitetura constitucional
brasileira não admite a concentração unilateral de poder na gestão de bens
ambientais, pois isso esvazia o projeto democrático de corresponsabilidade.
38. Na ADPF n.
651, o STF foi novamente
chamado a analisar decretos que limitaram a participação da sociedade civil em
colegiados ambientais federais. A Corte reafirmou que a democracia ambiental
exige não apenas a abertura formal de espaços de consulta, mas também a garantia de participação efetiva e paritária da coletividade, em condições de influenciar
substancialmente os processos decisórios. Ao invalidar os atos que esvaziavam a
presença social nesses espaços, o Tribunal consolidou o entendimento de que a exclusão
ou marginalização da sociedade civil frustra a opção constitucional pela democracia
participativa em matéria ambiental, violando também os princípios da igualdade e da
vedação ao retrocesso.
39. O conjunto dessas decisões evidencia que a democracia ambiental
e climática é princípio
constitucional vinculante,
não mera diretriz política. O STF reconheceu que os conselhos ambientais
representam uma expressão institucionalizada da democracia participativa, em que o debate público deve ocorrer em bases
plurais, inclusivas e equitativas. A partir dessas ADPFs, a Suprema Corte
estabeleceu que qualquer tentativa de reduzir a presença ou a influência da
sociedade civil em colegiados ambientais fere diretamente a Constituição e
compromete a legitimidade das políticas de proteção ao meio ambiente e ao
clima.
40. Já a IACtHR, em seu PC-32/2025, enfatizou que a emergência
climática deve ser enfrentada à luz da democracia e dos direitos de procedimento, destacando que a participação pública é uma
das condições para a legitimidade e eficácia das políticas climáticas. A Corte
afirmou que o direito à participação, ao lado do acesso à informação e do
acesso à justiça, constitui o núcleo dos chamados direitos de procedimento e que sua violação compromete não apenas a
governança ambiental, mas também a proteção de diversos direitos substantivos,
como vida, saúde e integridade pessoal.
41. Nesse parecer, a Corte vinculou expressamente a democracia
participativa à necessidade de processos decisórios inclusivos, transparentes e
paritários em matéria ambiental e climática. Sublinhou que os Estados não podem
estruturar órgãos de governança ambiental de modo a marginalizar a sociedade
civil, pois isso contradiz a própria lógica da democracia interamericana, fundada na pluralidade e na
corresponsabilidade. Assim, a democracia participativa foi reconhecida como
dimensão essencial do cumprimento dos artigos 1.1, 2, 23 e 26 da Convenção
Americana de Direitos Humanos (Convenção Americana). Destaca-se que o Estado
brasileiro, em todas as suas esferas e níveis federativos, encontra-se
vinculado ao entendimento e à jurisprudência consolidados pela IACtHR, por meio
de seu controle de convencionalidade, conforme já reiteradamente asseverado
pelo STF.
42. Além disso, a Corte destacou que a democracia participativa em
matéria climática não se esgota na abertura formal de canais de consulta. Ela
exige garantir condições reais de influência nos processos decisórios, com
especial atenção para grupos em situação de vulnerabilidade, como povos
indígenas, crianças, comunidades afrodescendentes e populações camponesas, que
sofrem de forma desproporcional os impactos da crise climática. Essa
interpretação reforça o dever dos Estados de desenhar instituições ambientais
paritárias e representativas, como os conselhos gestores, que funcionem como
arenas efetivas de deliberação e não como instâncias controladas pelo
Executivo.
42. Por fim, o PC-32/25 reconheceu que a democracia participativa é
um elemento transversal
da resposta estatal à emergência climática, devendo orientar tanto a formulação de políticas
públicas quanto a implementação de medidas concretas de mitigação e adaptação.
A Corte deixou claro que, no Sistema Interamericano, a participação pública em
matéria climática é uma obrigação jurídica e não uma opção política, estando
vinculada à proteção do direito ao meio ambiente saudável e ao direito a um
clima estável.
43. A análise do PLC n.
16/2025, mesmo após as alterações promovidas pelas Mensagens Modificativas 1 e
2, evidencia que a proposta legislativa incorre em grave
violação ao princípio da vedação ao retrocesso em matéria de direitos
fundamentais, especialmente aqueles relacionados à democracia ambiental, à
participação social e à proteção do meio ambiente. Trata-se de um retrocesso
institucional incompatível com a CF/88, com a jurisprudência consolidada do STF e
com os parâmetros obrigatórios do Sistema Interamericano de Direitos Humanos.
44. A CF/88 consagra a proteção progressiva dos direitos
fundamentais, impedindo o esvaziamento de mecanismos que asseguram sua
efetividade. Em matéria ambiental e climática, tal garantia é ainda mais
robusta, porque o art. 225 da CF/88 estabelece um dever
compartilhado entre o Estado e a coletividade na proteção do meio
ambiente, criando um modelo jurídico que exige participação ativa e contínua da
sociedade civil.
45. O STF, em diversos
precedentes, já reconheceu a vedação ao retrocesso como parâmetro
constitucional de proteção de direitos fundamentais, impedindo que estruturas
institucionais que garantem a participação democrática sejam enfraquecidas ou
suprimidas.
46. No campo ambiental, essa
proteção é particularmente expressiva: a política ambiental brasileira
estrutura-se sobre pilares de participação, transparência e controle social.
Qualquer intervenção legislativa ou normativa que reduza esses elementos
incorre em retrocesso proibido.
47. O PLC n. 16/2025 altera
significativamente a composição e o funcionamento do COMDEMA, órgão colegiado
responsável por funções consultivas, normativas, fiscalizatórias e
deliberativas na política ambiental do município. As mudanças representam uma desconstrução direta de garantias já consolidadas, configurando
um retrocesso institucional vedado. Os principais pontos de retrocesso são:
48. A ampliação do número de
representantes do Poder Executivo – de 3 para 18 – transforma o COMDEMA de um
órgão plural e participativo para um colegiado hegemonicamente governamental. A
sociedade civil, que antes detinha a maioria e o protagonismo, torna-se minoria
absoluta. Esse deslocamento rompe o modelo democrático-participativo que a LC n.
251/2010 havia construído ao longo de mais de uma década.
49. A perda da paridade reduz
a efetividade da participação e produz um retrocesso qualitativo e
quantitativo, pois:
·
reduz o peso decisório da sociedade civil;
·
impede a influência real dos segmentos
representados;
·
compromete a pluralidade do debate público;
·
converte um colegiado de controle social em
órgão dependente do Executivo.
50. Ainda que a segunda
Mensagem Modificativa tenha revisto a redação do art. 14, a mudança não
restaura o modelo original no qual a diretoria era formada exclusivamente pela
sociedade civil. Ao permitir que representantes do Executivo – já majoritários –
concorram e ocupem a presidência e a vice-presidência, o projeto centraliza o comando político do conselho nas mãos do governo,
esvaziando o caráter democrático do órgão.
51. Essa alteração,
aparentemente intermediária, produz um retrocesso substantivo, pois elimina
salvaguardas institucionais que protegiam a autonomia e a independência do
COMDEMA.
52. Ao suprimir a
obrigatoriedade de publicação da composição do conselho em jornal de grande
circulação, o PLC n. 16/2025 reduz a visibilidade e o conhecimento público
sobre os atos de gestão ambiental. A participação social pressupõe informação
acessível, ampla e tempestiva. A restrição imposta pelo projeto fragiliza esse
direito e constitui um retrocesso em matéria de transparência ativa.
53. O PC-32/2025 da IACtHR
reconhece que a participação ambiental e climática é uma
obrigação jurídica dos Estados e que os órgãos ambientais devem ser
estruturados de forma plural, inclusiva e paritária. Ao marginalizar a
sociedade civil, o PLC n. 16/2025 viola o dever de progressividade dos direitos
humanos previsto nos arts. 1.1, 2, 23 e 26 da Convenção Americana.
54. O retrocesso institucional
promovido pelo projeto, portanto, não é apenas restrito ao ordenamento jurídico
nacional, mas também internacionalmente incompatível com
o Sistema Interamericano de Proteção dos Direitos Humanos.
55. O STF consolidou
jurisprudência específica sobre retrocesso em colegiados ambientais. Nas ADPFs n.
623 e n. 651, a Corte:
·
invalidou atos que reduziram a participação
da sociedade civil no CONAMA;
·
afirmou que conselhos ambientais são espaços
essenciais da democracia participativa;
·
reconheceu que a participação social é
elemento integrante do art. 225 da CF/88;
·
proibiu retrocessos que esvaziem tais
instâncias.
56. No caso do PLC n. 16/2025,
as alterações propostas produzem exatamente o tipo de retrocesso reprimido pelo
STF:
·
concentração de poder no Executivo;
·
redução da pluralidade decisória;
·
eliminação do protagonismo da sociedade
civil;
·
enfraquecimento do controle social sobre a
política ambiental.
57. Em todas essas dimensões,
o PLC n. 16/2025 colide frontalmente com a jurisprudência constitucional
brasileira.
58. Neste sentido, o PLC n. 16/2025 não melhora, não aperfeiçoa,
nem amplia direitos ambientais e de participação. Pelo contrário:
·
reduz canais democráticos;
·
concentra poder no Executivo;
·
diminui a publicidade dos atos
administrativos;
·
enfraquece o controle social;
·
desfigura um conselho ambiental estruturado
pela sociedade há mais de uma década;
·
e viola normas constitucionais e
internacionais obrigatórias.
59. Trata-se de um retrocesso claro, direto e substancial no campo dos direitos
ambientais e dos direitos humanos de participação, incompatível com o Estado Democrático
de Direito.
60. O art. 225 da CF/88 impõe
dever compartilhado entre Estado e sociedade civil na
proteção do meio ambiente. Reduzir ou fragilizar a participação popular em
órgãos de governança ambiental viola diretamente esse
dispositivo.
61. No PLC n. 16/2025:
·
aumento de 3 para 18 representantes do Executivo,
tornando a sociedade civil minoritária;
·
captura da direção do
conselho pelo Executivo (mesmo após a Mensagem 2, que não restaura o
protagonismo social).
62. Isso contraria o núcleo da democracia ambiental,
como reconhecido pelo STF na ADPF n. 623 e na ADPF n. 651.
63. A participação social em matéria ambiental não é
faculdade: é um direito fundamental procedimental,
composto por:
·
acesso à informação,
·
participação efetiva,
·
acesso à justiça.
64. O PLC n. 16/2025 viola esse direito ao:
·
quebrar a paridade entre sociedade civil e governo;
·
restringir a publicidade das decisões ao suprimir a publicação em jornal
(violando transparência ativa);
·
permitir que o
Executivo controle a diretoria do COMDEMA (pela sua
maioria interna), mesmo após as mensagens.
65. Essas medidas comprometem o exercício
pleno do direito de participação e, portanto, são inconstitucionais por violarem direitos
fundamentais procedimentais reconhecidos pelo STF e pela IACtHR.
66. O STF afirma, nas ADPFs n. 623 e n. 651, que órgãos
colegiados ambientais não podem sofrer retrocessos deliberados que
reduzam a participação da sociedade civil.
67. O PLC n. 16/2025 configura retrocesso porque:
·
elimina a maioria
social no COMDEMA;
·
altera a estrutura da
diretoria para permitir que o Executivo a controle;
·
reduz a transparência
do processo de composição do conselho.
68. Mesmo com as Mensagens 1 e 2, o retrocesso
permanece: a sociedade civil perde protagonismo e o Executivo passa a
deter controle numérico e político do órgão.
69. Conselhos de políticas públicas, especialmente ambientais,
possuem natureza autônoma e deliberativa.
70. Ao concentrar no Executivo:
·
a indicação da
maioria dos conselheiros;
·
a provável ocupação
da presidência e vice-presidência por sua bancada;
·
a redução da
pluralidade interna;
71. o PLC n. 16/2025 subordina o órgão ao Executivo,
violando:
·
a separação de
funções de controle social;
·
a estrutura
participativa prevista na LC n. 251/2010;
·
o caráter
deliberativo e autônomo do COMDEMA.
72. A PC-32/2025 afirma que:
·
a democracia
climática é obrigação jurídica dos Estados;
·
a participação
popular deve ser efetiva, paritária e influente;
·
estruturas de
governança ambiental não podem marginalizar a sociedade civil.
73. O PLC n. 16/2025 e suas Mensagens:
·
concentram poder
político no Executivo;
·
reduzem a capacidade
decisória da sociedade civil;
·
violam padrões
internacionais vinculantes.
74. Assim, o projeto viola obrigações internacionais do Brasil – às
quais o Município está vinculado pelo pacto federativo.
75. O PLC n. 16/2025:
·
retira a exigência de
publicação em jornal de grande circulação, mantendo apenas o
Diário Oficial.
76. Isso reduz o alcance e a visibilidade dos
atos de homologação do COMDEMA, violando:
·
o princípio da
publicidade;
·
o dever de
transparência ativa;
·
o direito de acesso à
informação.
77. A composição original do COMDEMA assegurava:
·
diversidade;
·
pluralidade;
·
representação social
equilibrada.
78. O PLC n. 16/2025 cria privilegiamento do
Executivo, que passa a deter:
·
maioria automática;
·
capacidade de
influenciar a diretoria;
·
poder de dominância
nas votações.
79. Isso cria um desequilíbrio injustificado
e viola o tratamento igualitário entre os atores sociais envolvidos na
governança ambiental.
80. As Mensagens Modificativas:
·
não apresentam justificativa suficiente para a ampliação de cadeiras do
Executivo;
·
não demonstram necessidade técnica;
·
tampouco atendem ao interesse público primário.
81. A falta de motivação adequada torna o ato administrativo inconstitucional e ilegal.
82. A ampliação de 3 para 18 cadeiras do Executivo:
·
não é razoável;
·
não atende a
parâmetro técnico algum;
·
não guarda
proporcionalidade com a estrutura do órgão;
·
compromete a
efetividade do controle social.
83. É medida desproporcional, arbitrária e
inconstitucional, por violar parâmetros já reconhecidos pelo STF nos
casos CONAMA e outros colegiados.
j. Violação da vedação ao retrocesso em matéria de direitos humanos e
ambientais
84. A pretensão modificativa da ordem legal
pretendida pelo PLC n. 16/2025 e as Mensagens Modificativas implicam em
retrocesso, pois:
· reduz a participação da sociedade civil
no COMDEMA, eliminando garantias já consolidadas;
· concede hegemonia ao Executivo e
compromete a paridade;
· permite controle da diretoria pelo
governo, enfraquecendo a autonomia do conselho;
· restringe a transparência e o acesso à
informação.
· viola o art. 225 da CF/88 e a jurisprudência do STF sobre democracia ambiental;
·
contraria
padrões internacionais de participação previstos na OC-32/2025.
85. Diante da
análise jurídica realizada, conclui-se que o PLC n. 16/2025, ainda que alterado
pelas Mensagens Modificativas 1 e 2 encaminhadas pela Prefeitura, permanece materialmente
incompatível com a CF/88, com a
legislação infraconstitucional vigente, com a jurisprudência do STF e com as
obrigações internacionais assumidas pelo Estado brasileiro no Sistema
Interamericano de Direitos Humanos.
86. As alterações propostas
para a composição e o funcionamento do COMDEMA representam um grave
retrocesso institucional e vulneram o núcleo essencial da democracia participativa, elemento estruturante da governança
ambiental e climática no Brasil.
87. O projeto afronta
diretamente o art. 225 da CF/88, que impõe ao Poder Público e à coletividade
o dever compartilhado de preservar o meio ambiente, o que exige a manutenção de
órgãos deliberativos com participação social efetiva e não meramente simbólica.
A ampliação desproporcional do número de representantes do Poder Executivo – de
3 para 18 – rompe a paridade histórica do COMDEMA e submete a sociedade civil a
uma posição minoritária e politicamente irrelevante dentro do colegiado.
88. Tal alteração esvazia a
função constitucional dos conselhos ambientais como espaços de controle social
e de tomada de decisão plural, em violação ao princípio democrático, à
isonomia, à proporcionalidade e à vedação ao retrocesso socioambiental. O STF,
nas ADPFs n. 623 e n. 651, consolidou entendimento segundo o qual o Estado não
pode reduzir ou esvaziar a participação da sociedade civil em órgãos
ambientais, sob pena de violar a Constituição. O PLC n. 16/2025 contraria
frontalmente tais precedentes.
89. As Mensagens Modificativas
não corrigem os vícios. Embora restabeleçam a possibilidade de inclusão e
exclusão de entidades pelo próprio COMDEMA e alterem novamente a redação sobre
a eleição da diretoria, não restauram o protagonismo da
sociedade civil, nem corrigem a quebra de paridade. Permitem que a
direção do conselho seja capturada pela ampla maioria governamental e mantêm a
concentração de poder decisório no Executivo, o que subverte a natureza
deliberativa e contramajoritária do órgão.
90. O projeto também viola os
princípios da transparência e da publicidade, ao restringir a divulgação das
decisões do conselho ao Diário Oficial, reduzindo o alcance social da
informação e violando o art. 5º, XXXIII, e o art. 37, caput, da CF/88. Soma-se a isso a
ausência de motivação técnica adequada para justificar as mudanças profundas na
estrutura do conselho, o que torna o projeto igualmente contrário aos
princípios da motivação, da razoabilidade e da finalidade.
91. Em âmbito internacional, o
PLC n. 16/2025 viola a Convenção Americana e a PC-32/2025 da Corte
Interamericana, que reconhecem a participação pública como obrigação jurídica
em matéria ambiental e climática, exigindo órgãos deliberativos paritários,
inclusivos e representativos. Ao marginalizar a sociedade civil, o projeto
coloca o Município de Piracicaba em desacordo com obrigações internacionais
vinculantes, às quais se submete pelo pacto federativo.
92. O PLC n. 16/2025 representa um evidente retrocesso
institucional e normativo ao desmantelar garantias já consolidadas de
participação social no COMDEMA, ao conceder hegemonia decisória ao Poder
Executivo, ao fragilizar a autonomia da diretoria, ao reduzir a transparência e
ao comprometer o controle social da política ambiental. Tais alterações violam
o art. 225 da CF/88, afrontam precedentes vinculantes do
STF – que vedam retrocessos na participação em conselhos ambientais – e
contrariam parâmetros internacionais, como a PC-32/2025 da IACtHR. Por esse
conjunto de violações, o projeto incorre em inconstitucionalidade material e
não pode prosperar.
93. Diante de
todos esses fundamentos – inconstitucionalidade material,
contrariedade à jurisprudência constitucional, violação
de direitos fundamentais procedimentais, afronta às
normas internacionais e grave retrocesso democrático e
socioambiental – a presente Nota Técnica recomenda, de forma
categórica e inequívoca, a rejeição integral do PLC n. 16/2025 pela
Câmara.
94. Sua aprovação
representaria um retrocesso institucional incompatível com o Estado Democrático
de Direito e comprometeria a legitimidade, a pluralidade e a efetividade da
política ambiental municipal.
MACHADO, Paulo Affonso Leme. Direito à Participação
nos Conselhos Ambientais e o Acordo Regional de Escazú. 2019.
Sugestão de citação: XAVIER, Enéas. Nota técnica do Projeto de Lei
Complementar n. 16/2025 – análise dos impactos ao exercício da democracia
participativa no Conselho Municipal de Defesa do Meio Ambiente de Piracicaba. Instituto Aimara de Defesa e
Educação Ambiental. Piracicaba, 18 de novembro de 2025.
